Edellyttävätkö kriisin tuomat muutokset EU:n aluekehitysmekanismien uudelleenarviointia?

”Alueellinen eriytyminen ja kuntien osallisuus rakennerahastoissa” –tutkimushankkeen tavoitteet

Helmikuun alussa aluepolitiikan ja aluekehityksen tutkimusryhmässämme alkoi Kunnallisalan kehittämissäätiön rahoittama tutkimushanke, jossa Euroopan unionin rakennerahastoja lähestytään kuntien osallisuuden näkökulmasta. Rakennerahastot ovat osa Euroopan unionin alue- ja rakennepolitiikkaa, jonka tarkoituksena on pienentää alueiden välisiä kehityseroja ja lisätä jäsenvaltioiden välistä taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta. Keskeisimpiä keinoja ovat pk-yritysten elinvoimaisuuden kehittäminen ja ihmisten työllisyyden parantaminen. Kuluvalla ohjelmakaudella 2014-2020 alue- ja rakennepolitiikan kokonaisbudjetti on ollut yli 351,8 miljardia, josta Suomen vastaanottaman tuen suuruus on ollut 1,3 miljardia.

Suomi saa tukea kahdesta rakennerahastosta: Euroopan aluekehitysrahastosta (EAKR) ja Euroopan sosiaalirahastosta (ESR). Rakennerahastotoiminta on hankeperusteista ja Suomessa sitä ohjaa valtakunnallinen rakennerahasto-ohjelma ”Kestävää kasvua ja työtä 2014-2020”. Hallinnoivana viranomaisena toimii Työ- ja elinkeinoministeriö, kun taas rahoituspäätöksistä sekä valvonnasta vastaavat pääasiallisesti maakuntaliitot ja ELY-keskukset. Ohjelma-asiakirjan tavoitteiden tarkastelu kertoo, että kunnat ovat tutkimus- ja koulutusorganisaatioiden, yritysten ja erilaisten kehittämisorganisaatioiden ohella nimetty tärkeäksi hankkeiden toteuttajaorganisaatioksi – kunnat mainitaan useilla toimintalinjoilla mahdollisina rahoituksen saajina. Koska Suomessa kuntien koko ja käytettävissä olevat resurssit vaihtelevat kuitenkin paljon, kunnilla on hyvin erilaiset lähtökohdat toteuttaa itsenäisesti kehittämishanketoimintaa tai olla mukana toisten toteuttamissa hankkeissa. Samaan aikaan olemme todistaneet kehitystä, jossa alueellinen eriytyminen voimistuu eli kasvu keskittyy Suomessa yhä harvemmalle alueelle. Aluetutkijoiden sanastoa mukaillen niin sanottujen voittajakuntien ja -seutukuntien määrä kutistuu.

Tutkimushankkeemme tavoitteena onkin tarkastella, millainen merkitys rakennerahastoilla on tänä päivänä kuntien kehityksessä ja alueellisen eriytymiskehityksen kääntämisessä. Otamme selvää siitä, missä määrin erikokoiset ja resursseiltaan erilaiset kunnat toteuttavat itse ja ovat mukana erilaisissa kehittämishankkeissa? Entä onko kuntien osallisuudessa alueellisia eroja ja mikä eroja mahdollisesti selittää? Pyrkimyksenämme on nostaa esiin kuntien osallisuuteen liittyviä haasteita ja kehitystarpeita, mutta myös jakaa tietoa olemassa olevista hyvistä toimintatavoista.

”Osallisuus” ei ole käsitteenä kuitenkaan yksiselitteinen, vaan monissa yhteyksissä käytössä oleva laaja käsite. Osallisuus ei ole synonyymi osallistumiselle, sillä osallisuus pitää sisällään muun muassa kokemuksen mukanaolosta ja mahdollisuudesta vaikuttaa. Koska rakennerahastotoiminta on hyvin informaatiointensiivistä, on olennaista tarkastella myös kuntatoimijoiden tieto-osallisuutta – millä tavalla he tuntevat rakennerahastojen sisältöjä ja hankkeiden rahoitusperiaatteita? Tieto-osallisuus lisääntyy hankekokemuksen kautta, mistä seuraa, että tieto-osallisuus keskittyy usein voimakkaasti tietyille toimijaryhmille. Tämän lisäksi osallisuuteen liittyy usein myös kysymys hallinnasta eli miten eri toimijoiden ja organisaatioiden osallisuutta hallitaan ja johdetaan mahdollisimman hyvin. Hallinta, avoimuus ja tieto-osallisuuden laajentaminen ovat keskeisessä roolissa myös rakennerahastotoiminnan kehittämisen näkökulmasta.

Tutkimushankkeeseen on valittu tarkemman tarkastelun kohteeksi neljä tapausseutukuntaa, jotka ovat Oulun, Seinäjoen, Pielisen Karjalan ja Kotka-Haminan seutukunnat. Koska kuntien osallisuutta rakennerahastoissa on tärkeää tarkastella erilaisissa toimintaympäristöissä, seutukuntien valinnassa yhtenä kriteerinä pidettiin sitä, että kaikki neljä ovat keskenään erilaisia niin väestö- ja aluerakenteen kuin elinkeinosektorin, työllisyysasteen ja koulutusmahdollisuuksienkin näkökulmasta. Viimeaikaisten tilastojen ja selvitysten valossa näistä kaksi seutukuntaa (Oulun ja Seinäjoen) on yleiseltä aluekehitystrendiltään nousevaa ja kaksi (Pielisen Karjalan ja Kotka-Haminan) laskevaa seutukuntaa. Eri maakuntiin myönnetyn rakennerahastorahoituksen ja toteutettujen hankkeiden määrässä on myös suurta vaihtelua. Pelkästään hankkeiden määrää tarkastelemalla ei kuitenkaan ole mahdollista saada syvällistä ymmärrystä kuntien osallisuudesta tai rakennerahastojen vaikuttavuudesta eri alueilla. Kulloisenakin ohjelmakautena jaettavana olevan rahoituksen määrä ei kerro juurikaan siitä, miten yksittäiset seutukunnat ja kunnat pääsevät osallisiksi tuen positiivisista aluevaikutuksista tai siitä, miksi ja minkälaisia alueellisia eroja tässä on havaittavissa. Pyrimme hankkeessa tuottamaan tietoa näihin kysymyksiin keräämällä ja analysoimalla erilaisia tutkimusaineistoja. Olemme parhaillaan keräämässä tutkimusaineistoa tapausseutukunnissa toteutettavilla asiantuntijahaastatteluilla.

Seuraavassa vaiheessa toteutamme valtakunnallisen Internet-kyselyn. Kyselyllä pyrimme saamaan laaja-alaista tietoa kuntien strategisesta aluekehittämisestä, hanketoiminnasta sekä osallisuuden määrästä ja laadusta. Kysely suunnataan kunnallisille viranhaltijoille ja toimijoille, ja se on määrä lähettää sähköpostitse kaikkiin kuntiin toukokuun alussa. Haastatteluiden ja kyselyiden lisäksi hyödynnämme hanketietokantoja (EURA2014 ja EURA2007), joiden avulla taustoitamme kuntien osallisuutta tilastojen avulla.

Koronakriisi tulee muuttamaan aluekehittämisen toimintaympäristöä vielä ennustamattomilla tavoilla

Hankkeen käynnistyttyä helmikuun alussa kuntien aluekehittäminen näyttäytyi hyvin erilaisena kuin tällä hetkellä. Koronavirusepidemia koetteli tuolloin jo vakavalla tavalla erityisesti Kiinan Hubein maakuntaa, mutta esimerkiksi Maailman terveysjärjestö WHO ei puhunut vielä pandemian uhasta. Nyt uutiset ja terveysviranomaisten mallinnukset luovat päivä päivältä lohduttomampaa kuvaa tilanteesta, jota kuvastaa uhka ja epätietoisuus, ensisijaisesti ihmisten terveydestä ja hyvinvoinnista, mutta myös ihmisten toimeentulosta niin Suomessa kuin muuallakin maailmassa. Kukaan ei pysty vielä tällä hetkellä ennustamaan kuinka mittavat vaikutukset koronaviruksella on yhteiskuntaamme – tai eritoten, kuinka se tulee sitä muuttamaan. Talouden näkökulmasta syvä taantuma on jo nyt kuitenkin varmaa ja Euroopassa sekä Euroopan unioni että valtiot ovat ilmoittaneet ennen näkemättömän massiivisista tukipaketeista akuuteimman taloudellisen kriisin selättämiseen. Kunnille tilanne on myös erittäin haasteellinen. Kunnallis- ja yhteisöverotulojen laskiessa sekä toisaalta sosiaali- ja terveyspalvelukulujen kasvaessa kuntien taloudelliset valmiudet suoriutua lakisääteisistä tehtävistä heikkenevät. Ensimmäisten arvioiden mukaan koronavirus heikentää kuntataloutta Suomessa vähintään 1,5 miljardilla eurolla (Kuntaliitto 2020). Tämä tapahtuu tilanteessa, jossa hyvin monen kunnan talous on jo lähtökohtaisesti erittäin huono.

Rakennerahastobudjetti vaikuttaa verrattain pieneltä massiivisten koronatukipakettien rinnalla. Pidemmällä aikavälillä tarkasteltuna rakennerahastot ovat kuitenkin erittäin tärkeitä vakiintuneita kehittämistyökaluja paikallisella ja alueellisella tasolla. Julkisorganisaatiot ja yritykset ovat pitkään voineet hyödyntää niitä toimintansa jatkuvaan kehittämiseen ja uudenlaisten yhteistyösynergioiden luomiseen muuttuvissa olosuhteissa. Kuntien osallisuuden näkökulmasta on kuitenkin tärkeää kysyä, tavoittavatko tukirahat lopulta tasapuolisesta kaikkia kuntia ja toimijoita? Ja mikäli eivät tavoita, mitkä ovat suurimmat osattomuutta selittävät syyt?

Rakennerahastoihin kohdistuvaa tieteellistä tutkimusta ei ole juurikaan tehty Suomessa kuntien näkökulmasta. Tämä on sinänsä yllättävää huomioiden rahastojen merkittävän roolin aluekehittämisen kentässä. Valtaosa rakennerahastoja koskevista tutkimuksista on toteutettu valtiohallinnon tilaustöinä, ja ne käsittelevät hankkeiden aluevaikutuksia yleensä ohjelma-alueiden näkökulmasta. Tulevan ohjelmakauden 2021-2027 rakennerahastovalmistelu on jo pitkällä ja viranomaiset odottavat jäsenvaltioiden konsensusta seuraavan ohjelmakauden budjetista. Rakennerahastot ovat monessa mielessä raskaita byrokraattisia rakenteita, joiden nykyiset toimintamallit ovat kehittyneet historiallisen prosessin kautta. Rakennerahastot ja niiden toimintamallit eivät kuitenkaan ole muuttumattomia tai epäpoliittisia rakennelmia. Niiden toimivuutta ja vaikuttavuutta tulee uudelleenarvioida suhteessa talouden rakenteisiin, kuten käsillä olevaan talouden taantumaan, sekä rakenteelliseen alueiden eriytymiskehitykseen. Historia osoittaa, että suuret poliittiset muutokset käynnistyvät ja toteutuvat usein kriisitilanteissa. Perustavanlaatuisten asioiden äärellä ihmiset haluavat löytää ratkaisuja ja ovat usein avoimen kiinnostuneita erilaisista uusista luovista vaihtoehdoista. Koronakriisi tulee varmasti vaikuttamaan osaltaan myös siihen, millaisia painopisteita tulemme rakennerahastoissa tulevaisuudessa näkemään.

Hanke Twitterissä: https://twitter.com/Kunnat_EU_osall

Lähteet: Kuntaliitto (2020). Kuntaliitto vetoaa hallitukseen: koronakriisi aiheuttaa miljardiluokan kustannukset, pelastuspaketti välttämätön. https://www.kuntaliitto.fi/tiedotteet/2020/kuntaliitto-vetoaa-hallitukseen-koronakriisi-aiheuttaa-miljardiluokan-kustannukset 22.3.2020